推進北方地區(qū)冬季清潔取暖是中央部署的重大民生工程、民心工程，對保障人民群眾溫暖過冬、改善大氣環(huán)境具有重要現(xiàn)實意義。以2016年12月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議研究部署為標志，全面推進北方地區(qū)冬季清潔取暖的進程開啟。近兩年來，國家相關(guān)部門加強頂層設(shè)計、強化規(guī)劃引領(lǐng)，地方政府加快推進實施、加強運營服務(wù)，加強落實，充分調(diào)動企業(yè)的積極性，推進北方地區(qū)冬季清潔取暖工作取得了初步成效。本文根據(jù)各地實踐情況總結(jié)了推進此項工作的主要經(jīng)驗、存在的問題，并提出下一步工作建議。

一、清潔取暖概念理解與任務(wù)目標

清潔取暖本質(zhì)上是在滿足建筑室內(nèi)采暖（熱）舒適的條件下實現(xiàn)低排放、低能耗的取暖方式，主要從建筑末端、集中供熱管網(wǎng)和供暖熱源等環(huán)節(jié)分別努力：通過建筑保溫技術(shù)降低室內(nèi)對熱量的需求，通過高效和智能的輸配系統(tǒng)降低輸配過程損失和過量供熱損失，通過選擇高效清潔熱源最終實現(xiàn)清潔取暖。

目前，城市城區(qū)多采用集中供暖；縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部以采用集中供暖為主，分散供暖為輔；農(nóng)村地區(qū)普遍無集中供熱管網(wǎng)，以分散采暖為主。通常根據(jù)上述三類地區(qū)的建筑性能、供暖負荷需求、能源稟賦和分布、熱源和管網(wǎng)設(shè)施現(xiàn)狀等特點，綜合考慮環(huán)境治理、能源發(fā)展目標、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素設(shè)計與之適應(yīng)的技術(shù)路線，因地制宜清潔供暖。

根據(jù)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》，目前，我國北方地區(qū)清潔取暖比例僅為34%。規(guī)劃到2019年，北方地區(qū)清潔取暖率達到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400萬噸，其中，“2+26”重點城市城區(qū)清潔取暖率要達到90%以上，縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部（含中心鎮(zhèn)，下同）、農(nóng)村地區(qū)分別達到70%、40%以上。到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。其中，“2+26”重點城市城區(qū)全部實現(xiàn)清潔取暖，縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)分別達到80%、60%以上。

二、清潔取暖工作主要進展與經(jīng)驗

根據(jù)匯總數(shù)據(jù)，2017年北方地區(qū)共新增清潔取暖面積20億平方米，約完成了五年規(guī)劃目標17%，有了良好開端。主要工作進展與經(jīng)驗包括：

（1）形成規(guī)劃體系，加強規(guī)劃引導(dǎo)

2017年12月5日，國家十部門聯(lián)合印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021）》（簡稱《規(guī)劃》），明確了推進北方地區(qū)清潔取暖工作的目標、策略和保障措施。之后，北京、山西、天津、山東等省級政府及其下轄市（區(qū)、縣）結(jié)合本地區(qū)實際，陸續(xù)印發(fā)了省級清潔取暖實施方案及市（區(qū)、縣）級清潔取暖工作方案，層層分解《規(guī)劃》任務(wù)，包括細化的資金來源和使用方法等。形成了從中央到地方上下聯(lián)動分工落實的體系化“施工圖”。

（2）改進體制機制和支持政策

陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》《關(guān)于推進北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)清潔供暖的指導(dǎo)意見》《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價格政策的意見》《關(guān)于加快推進天然氣利用的實施意見》等支持政策，完善資金、價格等體制機制，并支持試點地區(qū)先行。組織建立了北方地區(qū)冬季清潔取暖部級聯(lián)席會議機制，協(xié)調(diào)各部門分工，形成了工作合力。

（3）依托財政資金培育市場、帶動社會投資

目前形成了中央到地方的多級財政補貼制度，比如中央財政向從“2+26”城市中確定的首批12個試點城市撥付了總共60億元獎勵資金，有的地方從大氣污染防治資金中專門安排煤改氣、煤改電專項獎補資金用于支持本地清潔取暖工程，有效降低了清潔取暖項目的運行成本，培育清潔取暖市場，吸引眾多民營企業(yè)參與投資。壯大了推動清潔取暖工作的力量。

（4）初步完成諸多技術(shù)路線的示范驗證

清潔取暖可細分為不同技術(shù)路線，其中僅分散式電供暖包括發(fā)熱電纜、電熱膜、蓄熱電暖器等技術(shù)路線，以及各類電驅(qū)動熱泵取暖。通過從試點到全面推廣清潔取暖，已積累了大量項目經(jīng)驗，示范驗證了諸多技術(shù)路徑的可行性和運行優(yōu)勢與限制因素。為更大范圍、更好因地制宜優(yōu)化技術(shù)路線組合奠定了基礎(chǔ)。

（5）首批試點效果明顯

數(shù)據(jù)顯示，2017年確定的首批12個試點城市共計完成清潔取暖改造面積7.25億平方米，改造戶數(shù)683.91萬戶；建筑節(jié)能改造1318萬平方米，14.2萬戶。去年采暖季，12個試點城市PM2.5平均濃度同比下降33%，重污染天數(shù)同比減少57%，部分城市的農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率已達到60%以上，試點效果明顯。2018年8月，第二批23個試點城市名單公布。

三、存在問題

清潔取暖工作是一項系統(tǒng)工程，制約因素較多，突出問題表現(xiàn)為“兩難三低”。

（1）經(jīng)濟性低

經(jīng)濟性問題是制約清潔取暖推廣的首要瓶頸。清潔取暖項目初期改造投入大、后期運維成本高，在熱、氣、電價格不能市場化調(diào)節(jié)的情況下，項目本身對社會資本的經(jīng)濟吸引力有限。此項工作開展較快的地區(qū)很大程度得益于財政補貼支持，然而補貼模式并非長久之計。比如，電供暖項目初始投資較大，特別是用戶已經(jīng)繳納過熱網(wǎng)初裝費的居民小區(qū)，初始投資來源少，主要依靠地方財政補貼。從運營成本上看，居民電供暖運營成本明顯高于傳統(tǒng)供熱模式，供暖用電價與終端熱價倒掛問題普遍存在，若難以支付后期運行成本，居民甚至返用傳統(tǒng)取暖方式。同時，清潔能源供暖普遍存在供熱方式和運營模式的不確定性。

（2）摸底難

因地制宜的底數(shù)不清，無法精確制導(dǎo)。“因地制宜”原則雖已明確，但因為統(tǒng)計、分析不足等因素，難以充分掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，不能因地制宜。比如，氣候條件、能源稟賦、居民可承受意愿如何？供熱面積多大、每年供熱量多少、鍋爐煤耗多高？多能互補供熱的優(yōu)化策略如何？未來供暖需求如何？……對這些眾多底數(shù)及其動態(tài)變化、對比結(jié)論，單一政府部門、供熱企業(yè)短時間難以全部弄清，最優(yōu)的區(qū)域能源供熱方案也就無從說起。

（3）平衡難

技術(shù)路線的選擇上各有偏好，眾口難調(diào)。因為對不同類型技術(shù)路線的技術(shù)經(jīng)濟性認知爭議，或者涉及責(zé)任、利益不同，推進清潔取暖工作的不同主體對技術(shù)路線的偏好不一致。“煤改氣”“電鍋爐”供暖因為后期運維責(zé)任清晰，受到部分地區(qū)的偏好，而具有資源稟賦但后期運維資金缺乏保障的方案則被有意回避；部分地區(qū)將清潔取暖等同于“一刀切”去煤化，忽略煤炭是我國能源利用的主體能源的事實；電采暖設(shè)備企業(yè)普遍支持煤改電；核電企業(yè)推動核能供暖……但對于居民而言，價廉才是硬道理。

（4）居民可承受能力低

清潔取暖用戶對清潔取暖服務(wù)價格的承受能力低。相當數(shù)量的取暖用戶分布在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，經(jīng)濟收入水平有限，而且受長期以來的觀念、習(xí)慣等因素影響，其依賴傳統(tǒng)、落后的供暖方式滿足取暖需求，對新的清潔供暖方式接受度較低，使清潔供暖服務(wù)價格難以充分市場化。

（5）建筑節(jié)能水平較低

農(nóng)村建筑節(jié)能標準比較低。北方地區(qū)大部分建筑特別是廣大農(nóng)村地區(qū)建筑，圍護結(jié)構(gòu)熱工性能較差，導(dǎo)致取暖過程中熱量損耗較大，不利于節(jié)約能源和降低供暖成本。

四、下一步工作建議

總體而言，要圍繞“因地制宜”大方向，繼續(xù)深入掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，然后“制宜”。

（一）提高認識，凝聚工作合力。通過強有力的新聞輿論，進一步提高政府、企業(yè)和居民對清潔取暖工作重大意義的認識，發(fā)揮各級政府在清潔取暖中的推動作用，充分調(diào)動企業(yè)和居民的積極性，強化企業(yè)在清潔取暖領(lǐng)域的主體地位，促進居民轉(zhuǎn)變落后取暖觀念、提高清潔取暖消費意愿，切實形成企業(yè)為主、政府推動、居民充分配合的工作氛圍，凝聚工作合力。

（二）充分研究論證不同技術(shù)路線不同運行工況的技術(shù)經(jīng)濟性。每種技術(shù)路線都有其優(yōu)勢和相對不足，其相對傳統(tǒng)取暖方式可能總體上進步了，但并不是“放之四海而皆準”的最優(yōu)路線。特別在不同運行工況下，每種技術(shù)路線的運行成本、環(huán)保、安全、運行小時等指標都會出現(xiàn)變化。充分研究論證不同技術(shù)路線不同運行工況的技術(shù)經(jīng)濟性，才可能減少各方對不同技術(shù)路線的認識差異，便于在同等條件下選擇成本最低和污染物排放最少的清潔供暖組合方式。

（三）摸清底數(shù)，做好區(qū)域能源系統(tǒng)規(guī)劃。系統(tǒng)分析區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展程度、氣候條件、供暖需求、居民承受能力等特征，建立供暖需求采集、監(jiān)測和分析系統(tǒng)，形成區(qū)域取暖數(shù)據(jù)庫并動態(tài)跟蹤分析，因地制宜做好區(qū)域能源系統(tǒng)規(guī)劃，以此為指導(dǎo)優(yōu)選清潔取暖技術(shù)路線。同時，區(qū)域清潔供暖規(guī)劃要有大有小，相互間具有兼容性。

（四）深挖市場潛力，探索有效的商業(yè)模式，提高項目經(jīng)濟性。清潔供暖關(guān)系千家萬戶，涉及熱源開發(fā)、管網(wǎng)建設(shè)運維和末端設(shè)備推廣應(yīng)用等產(chǎn)業(yè)鏈條，具有規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。通過加強對供暖企業(yè)的政策支持，鼓勵企業(yè)提供多樣化的綜合能源解決方案，探索有效的商業(yè)模式，以新市場空間和業(yè)務(wù)收益補貼供暖項目。合理確定財政補貼標準，完善熱價、電價、氣價等價格機制，發(fā)揮政府和市場的雙重作用，提高清潔取暖項目的經(jīng)濟吸引力，推動清潔供暖“改得起”，更“用得起”。

（五）源網(wǎng)室全環(huán)節(jié)協(xié)同改進，使系統(tǒng)效率最大化。熱源方面，建立健全體制機制，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，保障煤、電、氣等熱源供應(yīng)。網(wǎng)輸環(huán)節(jié)，加強網(wǎng)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是加強天然氣運儲設(shè)施和配電網(wǎng)建設(shè)，加強供熱管線維護，提高能源系統(tǒng)輸送效率。建筑室內(nèi)環(huán)節(jié)，提升建筑物及采暖末端能效，降低供暖負荷需求，一方面進一步提升新建建筑節(jié)能設(shè)計標準，另一方面對既有建筑繼續(xù)加強節(jié)能改造；提升末端采暖設(shè)備環(huán)保、安全、節(jié)能等標準，建立健全設(shè)備評選體系。