訪國家能源專家咨詢委員會副主任、中國能源研究會副理事長周大地

中國的改革一定要針對國情

記者：近日有媒體關(guān)于電改重啟的報道，經(jīng)求證，事實上國家發(fā)改委深化2013年經(jīng)濟體制改革征求意見稿中，沒有拆分國家電網(wǎng)的改革內(nèi)容。您對此有什么看法？

周大地：改革要有一個理性的出發(fā)點，就是要針對中國現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題。我們的目標(biāo)很明確，到2020年全面建成小康社會，2050年達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。市場是一種手段，目的還是建設(shè)社會主義社會，目標(biāo)是共同富裕，也就是現(xiàn)在說的實現(xiàn)中國夢。

對于電力體制改革，應(yīng)該分析能源行業(yè)、電力體制現(xiàn)在出現(xiàn)了哪些問題，這些問題是不是妨礙了實現(xiàn)大的目標(biāo)。而不是像有些人表面所說的市場化當(dāng)然可能后頭還有其他的目的。我個人認(rèn)為，市場化是方向、手段，但不應(yīng)該成為改革的目的。人們對于市場的認(rèn)識，以及世界各國的市場結(jié)構(gòu)、組織、體系也不完全一樣，而且事實上沒有一個所謂的規(guī)范的、理想的市場經(jīng)濟模式。有些國家國有化程度高一些，有些國家自由市場經(jīng)濟的成分更多一些，即使是發(fā)達(dá)國家之間，也有很大區(qū)別。而各國的電力裝機結(jié)構(gòu)、電力管理的架構(gòu)也不一樣。所以，如果改革只是從一個徹底市場化概念出發(fā)來討論，這本身就是偽命題。

有人提出拆分國家電網(wǎng)，我首先要問他一個問題，拆分要解決什么問題，拆分后有什么好處？

記者：也許有人回答說，對區(qū)域電網(wǎng)公司容易實現(xiàn)監(jiān)管，而且能夠通過他們之間的比較和競爭實現(xiàn)一個好的監(jiān)管成果，甚至有利于電價的下降，對這樣的觀點您怎么看呢？

周大地：區(qū)域電網(wǎng)之間要實現(xiàn)競爭很困難，因為每個區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、電源結(jié)構(gòu)都不完全一樣，有些地方水電多一些，有的則是煤電或風(fēng)電多一些，其成本也會有很大區(qū)別。另一方面，用電需求也有很大差別，電源比較集中的地方經(jīng)營起來是一種狀態(tài)，電源分散偏僻的地方，成本、用電量、線路長度又是另外一種狀態(tài)?，F(xiàn)在電價分區(qū)也不完全一樣，上網(wǎng)電價和用戶電價在全國各地也不完全一樣。如果拆分，就得承認(rèn)這些不同之處，情況就相當(dāng)復(fù)雜。比如說，內(nèi)蒙古自治區(qū)以后肯定還是以煤電或者風(fēng)電為主，但是沿海很可能以核電為主，西南、西北可能還有一部分水電，可能還要搞天然氣發(fā)電，他們的發(fā)電成本肯定有很大差別。

所謂拆分之后便于監(jiān)管，可以比較其成本收益，可以弄出所謂的合理價格體系我覺得這都是比較抽象的想象。討論問題要具體化，一具體化就反映出來持拆分觀點的人究竟是不是了解電力行業(yè)；如果不能實事求是地提出改革措施，就像蘇聯(lián)的休克療法那樣把市場化給神圣化了。其實對市場化，很多人也沒弄清楚是怎么回事，國際金融財團在世界的壟斷地位，是發(fā)展中國家所面臨的一個重大挑戰(zhàn)。由于我國是社會主義國家，國有資產(chǎn)存量比較多，所以被掠奪得少一些，幸好中國沒有實行蘇聯(lián)的休克療法。中國的改革一定要針對國情，看一看到底有什么不合適的地方，究竟該怎么改。

電改的核心是電價而不是拆分

記者：您認(rèn)為，中國電力體制改革的核心內(nèi)容究竟是什么？

周大地：對于電價的管理模式，是值得認(rèn)真討論的。如果現(xiàn)在電價管理模式不變，改革不會取得真正的成效。電價完全由國家定價，而且有各種社會性的加價。大家對煤價也不想動，銷售電價也不敢動，積累下的價格扭曲和經(jīng)濟評價體系失效，就越來越嚴(yán)重了。價格信號失靈，政績評價體系不準(zhǔn)，就導(dǎo)致我國經(jīng)濟投資拉動型的特點更加明顯，在電價扭曲、各地投資沖動下，很多電力項目也很難說是優(yōu)化的。

現(xiàn)在很多人一說“利益集團”就指國企，其實民營企業(yè)也是“利益集團”，而且更活躍。各個地方、各個行業(yè)也有不同的利益訴求，在這種情況下討論電力體制改革，反而對電網(wǎng)布局的優(yōu)化、電源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、電力項目的優(yōu)化，沒有太多考慮。這是不正常的。

電價的扭曲使得對國家電網(wǎng)等電力企業(yè)的經(jīng)濟評價成了難題，因為很多復(fù)雜的價格因素沒有厘清，人們也很難說得清企業(yè)是干得好還是不好。可以說你干得好是因為電價高，干得不好是因為沒漲電價。人們說國企不好，無外乎就是認(rèn)為它低效，但是低效是怎么造成的？難道規(guī)模過大就是低效？很多問題沒有解決，就想一拆了之，這種思路，我不能贊同。

記者：就您所了解的國外電力體制改革的情況，如果國家電網(wǎng)拆分，會對資源配置、電力投資帶來哪些變化？

周大地：電網(wǎng)拆分和2002年發(fā)電企業(yè)拆分五大集團有區(qū)別，電網(wǎng)拆分會直接導(dǎo)致對整個電力規(guī)劃、項目優(yōu)化的協(xié)調(diào)控制能力的減弱。所謂靠無序競爭達(dá)到優(yōu)化的理念，帶來的很可能是更沒有優(yōu)化和規(guī)劃的動力，各方都從各自的利益最大化出發(fā)，無效、低效競爭的勁頭可能會很大?，F(xiàn)在全國各地重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)雷同的現(xiàn)象已經(jīng)非常嚴(yán)重。當(dāng)然也有人說，市場會教育他們，但教育結(jié)果往往就是大量的國家財富流失，都是國有銀行的錢，都是大家的存款，是全社會的損失。

在資源配置方面，由于利益關(guān)系更復(fù)雜了，協(xié)調(diào)起來更難。比如風(fēng)電、水電由西部向東部的輸送和消納問題，不同地域的電網(wǎng)會有不同的訴求和壓力。那么，最后誰來協(xié)調(diào)這個事？……在這些問題沒弄清楚以前，盲目提出拆分，我覺得沒有理論和現(xiàn)實的依據(jù)。

當(dāng)年把貴州電網(wǎng)劃到南方電網(wǎng)，是因為其水電充足，可西電東送，否則它也不該歸屬到南方電網(wǎng)。所以把電網(wǎng)拆得小了，未見得就能合理調(diào)度，總是想通過拆分來解決問題，不管從技術(shù)上來講還是從體制上來講，都沒有太多的理由。

拆分的試錯成本非常高

記者：在電網(wǎng)安全這方面，我們聽說有一個觀點：電力系統(tǒng)的安全實際上是對社會最大的經(jīng)濟。大停電對社會的影響太大了，您覺得“拆分”對電網(wǎng)安全是加強了，還是減弱了？

周大地：這要看分開以后，是否有電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，沒有總調(diào)度的話，對電力運行體制會有很大影響，大家需要把契約系統(tǒng)搞得非常完整，這是有很大代價的。這種情況下，各個電網(wǎng)之間要用契約的方式確定關(guān)系，比如我這里缺了電，出了問題，對下面電網(wǎng)有影響，安全責(zé)任究竟如何界定。

記者：很多大停電就是由于安全責(zé)任的互相推諉。

周大地：對，確實有這個問題。從技術(shù)上講，可以根據(jù)不同的電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和所有制關(guān)系，設(shè)計不同的管理模式，但是現(xiàn)在沒有一個人可以肯定地說，分開以后管理模式就肯定比統(tǒng)一管理模式更優(yōu)化，這里沒有什么可信的證據(jù)可提供。如果只是說拆了之后“試試”，試錯的成本非常高。

而在電網(wǎng)實行普遍服務(wù)方面，也存在沒有捋清的事，一方面要搞市場經(jīng)濟，一方面又在具體的利益和投資的問題上沒有界定清楚，哪些是屬于公益性質(zhì)的，國家應(yīng)該用什么方式來支持？尤其是對老少邊窮地區(qū)的供電問題，交叉補貼問題，都混到一起了。在這種情況下，要搞所謂的徹底市場化，我覺得有些人是很糊涂的。

我為什么這么說呢？有些改革并不是從我們碰到的問題出發(fā)，背后還是對整個公有制的否定態(tài)度，怎么把公有制拆掉成了改革目標(biāo)。改革如果是在這種理論基礎(chǔ)上做出的，我根本就不愿與之討論，因為這樣的論點根本不是從中國實際的需要和現(xiàn)實矛盾出發(fā)的，而是先私有化再說，或把所謂的大公有制打成小公有制，然后再各個擊破，這是一些人的“戰(zhàn)略”。

記者：那么，從當(dāng)前我國能源形勢迫切需要解決的問題出發(fā)，您對電力改革有哪些建議？

周大地：從中國的實際情況來看，一方面環(huán)境資源的約束問題比較嚴(yán)重，另一方面這些年來在能源投資、能源保障能力建設(shè)方面又確實做了大量工作。

現(xiàn)在的命題之一就是，從未來經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型方面，能源行業(yè)到底怎么辦？我們是不是要以所謂的科學(xué)產(chǎn)能來滿足合理需求的問題，如果能源行業(yè)本身完全按照過去的外延式的、擴張式的經(jīng)濟發(fā)展來進(jìn)行能源供應(yīng)和準(zhǔn)備，那以后肯定會面臨能源供應(yīng)過剩，投資無效的問題。

第二個命題，就是能源系統(tǒng)本身的優(yōu)化。電網(wǎng)系統(tǒng)的優(yōu)化還是非常重要的，是接受了市場的教訓(xùn)之后再優(yōu)化，還是理性地提前進(jìn)行優(yōu)化？現(xiàn)在還是可以進(jìn)行一番討論甚至爭論的。其實發(fā)達(dá)國家很多電力系統(tǒng)也未見得就優(yōu)化，所以不必把西方國家的狀態(tài)看作理想狀態(tài)，人家也大面積斷電過，也有各種教訓(xùn)，而且很多國家的電價也不比我們便宜。

記者：您對國家電網(wǎng)公司在優(yōu)化配置方面有什么建議？

周大地：我建議國家電網(wǎng)公司加強理論研究，尤其是在電網(wǎng)投資的定價理論方面。我國電價的兩難困境是什么？一方面大家都認(rèn)為電價有很多不合理的地方，電價管理也有很多矛盾沒有調(diào)節(jié)好，但另一方面很多人感到為難的是，大家不掌握電力供銷的數(shù)據(jù)。所以電價改革就成了想改的人不知道怎么改，知道數(shù)據(jù)的人又無權(quán)提電價改革方案，大家都失望了。

記者：您的觀點提醒我們，現(xiàn)在很多矛盾匯集在電網(wǎng)環(huán)節(jié)，不僅僅是說各方面的利益糾結(jié)在電網(wǎng)環(huán)節(jié)，而且很多認(rèn)識問題也在這里糾結(jié)，是嗎？

周大地：對。而且各方的利益沒有真正公開化，很多人是掛羊頭賣狗肉，講的是冠冕堂皇的市場化競爭，其實真正的目的很難說。這種概念化的東西很害人，過去搞計劃經(jīng)濟的時候就是過于概念化了，所以走了極端?，F(xiàn)在又要“徹底市場化”的話，肯定也會有很多教訓(xùn)。

記者：就如何理性透明地探討改革，您有什么建議？

周大地：我的看法是，要把一些問題簡單化，不是搞到最后大家看不清楚電力要改什么，如果連改革的目的都要掩蓋起來，那就不要改革了。