中國1996年頒布的《電力法》就規(guī)定“同網(wǎng)同質(zhì)同價”，但這個最基本的電價原則在發(fā)電領(lǐng)域一直沒有執(zhí)行。中國的發(fā)電價格至今都要由審批決定。審批主要內(nèi)容是成本和利潤，成本高的批給高電價，成本低的批給低電價。任何發(fā)電企業(yè)成本和利潤的增加都需申報審批，然后以“宏觀調(diào)控”的名義在全社會提漲銷售電價，稱之“順價”或“疏導(dǎo)電價矛盾”，最后都“順”到電力消費(fèi)者身上去消化。供電緊缺時急需“順價”，供電寬松時又是“疏導(dǎo)電價矛盾”的大好時機(jī)，所以不論形勢好壞，電價走勢從來都單邊上揚(yáng)，這違反了市場規(guī)律。這是許多地區(qū)占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實際支付的可比價格水平已高于美國等發(fā)達(dá)國家的原因。

近幾年電力業(yè)大力呼吁，建議盡快實行“水火同價”。這其實是推行電力價格市場化形成機(jī)制的代名詞，是建議遵從經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而不是說要把水電價格審批得跟火電價格一樣高。

宣傳“水火同價”，是在與“電價改革就會導(dǎo)致銷售電價上漲”的危言遙相呼應(yīng)。無獨(dú)有偶，“改革就會漲價”這個缺乏科學(xué)道理的論斷，與十年前的“廠網(wǎng)分開就沒人投資建電廠了，全國都會嚴(yán)重缺電”的著名警句同出一轍。說穿了，是在用大幅度提漲銷售電價的前景，對整個電力行業(yè)市場化改革“將軍”。

1.不同方式所生產(chǎn)的電力都是商品

各種不同發(fā)電方式所生產(chǎn)的電力，都是同樣的商品，給使用者帶來的效用相同，從消費(fèi)者那里能夠討到的價格必然就是相同的。因為用戶是在消費(fèi)“電力”這種商品，而不是消費(fèi)煤炭、天然氣、水、核材料等原料。至于成本高低，對從事競爭性業(yè)務(wù)的企業(yè)來說，完全是自己產(chǎn)品競爭力的問題，用不著行政部門管。即使商品成本沒有任何變化，也常常會因消費(fèi)需求變化引起市場價格變化，而與發(fā)電方式和成本并無直接關(guān)系。如果行政管理者過于熱心地為競爭性企業(yè)的成本和盈利操心，按照發(fā)電方式及其不同成本，分門別類地審批、規(guī)定價格，雖然工作既重要又熱鬧，但違反了經(jīng)濟(jì)科學(xué)的規(guī)律，結(jié)果會造成市場供求關(guān)系扭曲。

2.上網(wǎng)電價實行同網(wǎng)同質(zhì)同價

《電力法》中的“上網(wǎng)電價實行同網(wǎng)同質(zhì)同價”，已經(jīng)樸素地表達(dá)了這個道理。國務(wù)院2003年批準(zhǔn)的《電價改革方案》，基本思路也是首先對電網(wǎng)企業(yè)單獨(dú)定價，然后放開對發(fā)電價格和用電價格的政府管制，讓發(fā)電企業(yè)與電力用戶直接進(jìn)行電力交易，通過討價還價形成市場價格。這樣，電力作為同一種商品，在市場里的價格自然就會是相同的。當(dāng)然，風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源在一定發(fā)展階段還需要政府在市場價格基礎(chǔ)上給予政策扶持。

至于有些電廠因技術(shù)特點(diǎn)所限，在發(fā)電時間和出力大小方面“不由自主”，不應(yīng)屬于電能質(zhì)量問題，能夠上網(wǎng)運(yùn)行的電力，物理參數(shù)都是相同的。國際上成熟的電力市場并不存在“垃圾電”這類歧視性概念，因為只要實行“分時計價”就可看出，在同一計價時段內(nèi)，是所有發(fā)電機(jī)組共同提供的電力電量滿足了電力供應(yīng)，因而該時段內(nèi)每度電的貢獻(xiàn)是相同的，缺一不可。在某一時段，不能說是最后加入的那臺發(fā)電機(jī)組才滿足了最高電力負(fù)荷需求。所以，“同時同價”比“同質(zhì)同價”表達(dá)更為清晰，因為它更直接地反映出電這種商品在時間過程中稀缺程度的變化。

電力盡管具有“產(chǎn)供用”三個環(huán)節(jié)在同一瞬時發(fā)生的特點(diǎn)，但并不改變某種商品對于消費(fèi)者的效用相同，其市場價格有相同的科學(xué)規(guī)律。正是基于這個規(guī)律，英、澳、美、歐盟等早已建立了發(fā)達(dá)的電力市場，有些已經(jīng)發(fā)展到取消電網(wǎng)企業(yè)作為單一購買方的“競價上網(wǎng)”辦法，代之以全部電量都由發(fā)電商與用電戶或配電商簽訂各類購電合同、自行商定電價的高級階段。經(jīng)營輸電網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)不再被允許“買賣電力”，而只能做“傳輸電力”業(yè)務(wù)，這使電力成為一種高度市場化的普通商品，顯著地提高了電力系統(tǒng)整體效率和經(jīng)濟(jì)性。

中國電力工業(yè)市場化改革于2000年前后起步，然而，廠網(wǎng)分開后，電力體制改革的核心任務(wù)--電價市場化形成機(jī)制改革卻止步不前。當(dāng)今世界上已沒有幾個國家還像我們一樣，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)這樣典型的市場競爭領(lǐng)域，仍由行政審批來規(guī)定全部發(fā)電電價和用電電價，將市場上時刻變化的電力供求關(guān)系牢牢罩在審批制度之內(nèi)。而對最該盡快實行政府單獨(dú)定價單獨(dú)監(jiān)管的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，在十年后的今天，卻依然處于“全部電力的惟一購買方和銷售方”的壟斷地位，所有收入都來自發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和終端用戶電費(fèi)之間價差，這是一種落后模式，將我們與世界先進(jìn)電力管理體制的距離越拉越遠(yuǎn)。

現(xiàn)在，中國的電價改革“千呼萬喚不出來”，電力是商品的概念甚至都開始“被模糊”。改革不進(jìn)則退，不少水電站被規(guī)定，江河里的水，流過不同的水輪機(jī)所發(fā)出的電量要執(zhí)行不同的上網(wǎng)電價。在這樣的環(huán)境下，只有想方設(shè)法做大成本去討要電價了。

現(xiàn)在業(yè)界聽到最多的是：“只要把水電電價提高一兩分錢，就能解決許多移民困難。”這種天真的建議的出發(fā)點(diǎn)是希望加快水電發(fā)展，但客觀效果卻是夯實計劃體制基礎(chǔ)，在市場競爭領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)對商品價格實行行政管理、依賴官員裁量、按照成本定價的模式。

原能源部老部長黃毅誠在最近發(fā)表的《核電定價機(jī)制必須改革》的文章中談到：“最最重要的一條，就是要改變現(xiàn)在核電價格的制定辦法，不能誰的造價高，誰就能賣高價電。”因?qū)嵭邪错椖康某杀緦徟▋r，導(dǎo)致人為抬高工程造價的現(xiàn)象在全國盛行，中國電力行業(yè)在上世紀(jì)90年代已經(jīng)歷過，常規(guī)火電廠每千瓦造價曾經(jīng)向匪夷所思的8000元攀升!給國家造成了難以估量的巨大經(jīng)濟(jì)損失。

3.標(biāo)桿電價最多是過渡性措施：

如果審批確定具有一定代表性的“分類標(biāo)桿電價”，比起過去的“一廠一機(jī)一價”，似乎是個進(jìn)步。但關(guān)鍵是，“標(biāo)桿”仍舊是單獨(dú)以企業(yè)成本為基礎(chǔ)的人為安排，是一種不考慮用電戶需求情況的單向規(guī)定。所以，“標(biāo)桿”無法反映市場上時刻變化的電力供需關(guān)系。事實上，只要考慮成本因素，標(biāo)桿電價就要設(shè)為多種，像水電、火電、核電，發(fā)電成本各不相同;水電還準(zhǔn)備按各水庫的調(diào)節(jié)性能，分為日調(diào)節(jié)、周調(diào)節(jié)、月調(diào)節(jié)、季調(diào)節(jié)、年調(diào)節(jié)、多年調(diào)節(jié);火電要分為脫硫、不脫硫、燃用高硫煤、燃用低硫煤、水冷、空冷、供熱、凝汽、常規(guī)鍋爐、循環(huán)流化床鍋爐;核電要分新的、老的、進(jìn)口的、國產(chǎn)的、輕水冷卻的、重水冷卻的;這么多種標(biāo)桿電價，還規(guī)定了每個省各不相同，標(biāo)桿總數(shù)還需再乘以30……這與過去的“一廠一價”有多大區(qū)別?可見，標(biāo)桿電價最多是過渡性措施，是因電價改革滯后“不得已而為之”。還是要加快電價市場化改革進(jìn)程，盡快轉(zhuǎn)為由市場供需關(guān)系形成電價。若將過渡性措施作為常態(tài)管理和運(yùn)行方式，或者用人為制定的、以成本審批為特征的“標(biāo)桿電價”改頭換面代替電價市場化形成機(jī)制，實不可取。

4.成本定價成為節(jié)能減排之累

發(fā)電環(huán)節(jié)成本定價模式，既浪費(fèi)能源又污染環(huán)境，對國家的節(jié)能減排戰(zhàn)略有重大負(fù)面影響。

一方面，由于每臺發(fā)電機(jī)組運(yùn)行的年度利用小時數(shù)是計算其發(fā)電成本的主要參數(shù)，為了執(zhí)行審定的發(fā)電成本，迄今仍必須給各類各臺發(fā)電機(jī)組平均分配發(fā)電量年度計劃指標(biāo)。也就是說，在實時電力調(diào)度中，高煤耗燃煤機(jī)組發(fā)電量計劃指標(biāo)尚未完成時，先進(jìn)節(jié)能機(jī)組要減發(fā)讓路;燃煤火電廠發(fā)電量計劃尚未完成時，水電要棄水、核電要壓減負(fù)荷。僅因執(zhí)行這種與成本定價模式配套的計劃發(fā)電調(diào)度方式，使中國電力系統(tǒng)生產(chǎn)同樣的發(fā)電量，每年白白多燒煤炭近一億噸。而國務(wù)院2007年批準(zhǔn)試點(diǎn)的《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法》，也因沒有改變成本定價模式，至今無法推行。

另一方面，煙氣脫硫是燃煤電廠整體運(yùn)行中的一個流程，建設(shè)和運(yùn)行脫硫裝置本來是火電企業(yè)必須遵守的行業(yè)規(guī)范。然而，對燃煤電廠的環(huán)保管理不是采用國際通行方式--根據(jù)火電廠運(yùn)行實際排放煙氣中的含硫量處以罰款，多排放多罰款，少排放少罰款，反而是增設(shè)一道行政審批程序，對各火電廠建設(shè)的各種類型的脫硫裝置單獨(dú)審核、額外加價，只要有脫硫裝置，就能再多得幾分錢電價，燒高硫煤還可得到更高電價。加價費(fèi)用每年數(shù)百億元，要由全體消費(fèi)者“順價”買單。這樣的環(huán)保價格政策，盡管彰顯了行政審批權(quán)力，卻讓排放污染物的發(fā)電方式得到遠(yuǎn)高于清潔電力的價格。由于加價與脫硫裝置運(yùn)行的可用率和實際排硫業(yè)績并無關(guān)聯(lián)，發(fā)電企業(yè)為節(jié)省運(yùn)營費(fèi)用會不定期的關(guān)閉脫硫設(shè)施，消費(fèi)者增加了支出卻難以收到減排實效。

電價如何改

市場競爭領(lǐng)域中的成本定價機(jī)制是水電的悲哀，作為水電移民管理辦法改革的前提條件，電力定價模式首先需要盡快改革。

1，改革國有電力企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核辦法

嚴(yán)格區(qū)別對競爭性發(fā)電業(yè)務(wù)和自然壟斷性電網(wǎng)業(yè)務(wù)的不同考核方式，對前者考核單位資產(chǎn)利潤率，即考核其經(jīng)濟(jì)效益;對后者考核單位資產(chǎn)輸、配電量，即考核其經(jīng)營效率。不應(yīng)考核國有發(fā)電企業(yè)的“資產(chǎn)總量排名”“發(fā)電裝機(jī)總量排名”等“紙老虎”指標(biāo)，還應(yīng)避免“資產(chǎn)總量末位淘汰”這類可能促使發(fā)電企業(yè)非理性發(fā)展的政策;不應(yīng)考核電網(wǎng)企業(yè)的盈利水平，因為壟斷企業(yè)的盈利當(dāng)由國家規(guī)定和控制，不是越多越好。

2，確定輸電，配電過網(wǎng)電價：

在不改變電網(wǎng)原有物理聯(lián)結(jié)格局和發(fā)展規(guī)劃的前提下，區(qū)分面向電力資源配置的輸電設(shè)施和面向用戶供電的配電設(shè)施的不同功能，劃小電網(wǎng)企業(yè)財務(wù)核算單位，按照“合理成本加規(guī)定利潤”的規(guī)則，并通過在同類企業(yè)之間進(jìn)行資產(chǎn)量、輸配電量和運(yùn)營效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實行單獨(dú)定價，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過網(wǎng)電價。國家對電網(wǎng)企業(yè)單獨(dú)定價的結(jié)果，主要應(yīng)體現(xiàn)：充分保證各級電網(wǎng)企業(yè)正常經(jīng)營和發(fā)展建設(shè)所需要的合理、充足和穩(wěn)定的收入，并使之與發(fā)電企業(yè)和電力用戶的交易情況脫鉤，與電力供求關(guān)系形成的發(fā)電和用電價格隔離。

目前在輸配電價改革方面，國家既定的“劃小電網(wǎng)企業(yè)財務(wù)核算單位、從而實現(xiàn)政府對各級電網(wǎng)企業(yè)分別單獨(dú)定價”這項最為關(guān)鍵的工作多年來一直未啟動，而在2006年、2007年兩次以正式文件頒布“分省電網(wǎng)輸配電價標(biāo)準(zhǔn)”，公布了各省電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營每千瓦時電量的平均輸配電價約在0.09元至0.13元上下，但并未說明該標(biāo)準(zhǔn)如何付諸實施;標(biāo)準(zhǔn)與電網(wǎng)企業(yè)的實際運(yùn)營效率、結(jié)算上網(wǎng)電價、銷售電價實際執(zhí)行情況和售電現(xiàn)金實際收入總量等財務(wù)運(yùn)行情況之間關(guān)系如何;沒有劃分各大區(qū)域、各省、各市縣電網(wǎng)企業(yè)的成本和利潤率;特別是在國務(wù)院做出的“主輔分開”決策尚未難完成的情況下，該標(biāo)準(zhǔn)并未反映出電網(wǎng)企業(yè)的設(shè)計施工等輔業(yè)及“三產(chǎn)多經(jīng)”的成本和利潤在其中的總量和比重;電力監(jiān)管部門對標(biāo)準(zhǔn)實施中監(jiān)管情況如何;電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶對此意見如何。如果這些情況都不清楚，已經(jīng)頒布的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)什么制定的?出臺這些標(biāo)準(zhǔn)的用途是什么?如果這些情況都清楚了，那么是否意味著國家對各級各地電網(wǎng)企業(yè)單獨(dú)定價這場“改革攻堅戰(zhàn)”在三年前已經(jīng)結(jié)束，只差信息公開了?這些問題是需要負(fù)責(zé)任地回答的。

3，用電戶與發(fā)電及輸電企業(yè)簽訂購電合同

以完成上述兩方面工作為前提，按照用電戶的電壓等級和用電變壓器容量，從高到低，逐級限期，規(guī)定由用電戶與發(fā)電企業(yè)通過直接交易，簽訂各類購電合同，自行確定電力、電量和電價。所簽合同交付電力調(diào)度機(jī)構(gòu)執(zhí)行后，由用戶按國家規(guī)定向電網(wǎng)企業(yè)繳納過網(wǎng)費(fèi)。較低電壓等級的零散用電戶可委托相關(guān)配電企業(yè)代簽與發(fā)電商的購電合同，并由地方政府監(jiān)管。電監(jiān)會《關(guān)于印發(fā)《跨省跨區(qū)電能交易基本規(guī)則(試行)》通知2013年1月1日執(zhí)行

需要反復(fù)強(qiáng)調(diào)的：包括試點(diǎn)工作在內(nèi)，開展電力直接交易的前提條件，必須是完成對各個電網(wǎng)企業(yè)的單獨(dú)定價和單獨(dú)監(jiān)管。實際上這也是發(fā)展新能源等分布式能源和智能電網(wǎng)、微電網(wǎng)的必要條件。過去的實踐已經(jīng)證明，如果不能做到將電網(wǎng)企業(yè)的收入與發(fā)電企業(yè)和電力用戶的交易情況相隔離，“競價上網(wǎng)”“大用戶直購電”等所謂的電價改革，都會演變成一出出“從電網(wǎng)那里討些便宜電”的鬧劇，剛剛起步的太陽能發(fā)電等分布式能源亦將受到制約，造成浪費(fèi)。

4，建議取消銷售電價中諸如三峽基金及南水北調(diào)重大水利建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價等名目繁多的各類附加收費(fèi)，讓終端電價真切地反映市場供求。同時，將上述所需資金來源全部轉(zhuǎn)為在化石燃料發(fā)電量環(huán)節(jié)或全社會化石燃料燃燒量環(huán)節(jié)征收環(huán)境影響稅，向國際主流思路靠攏：多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅，鼓勵節(jié)能減排，支持清潔電力。

我們需要把國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的宏觀措施，諸如利率、稅收、進(jìn)出口政策等用好用足，而不宜對商品價格直接施加人為安排。因為價格僅僅是商品供需情況的反映，性質(zhì)上屬于一種信號，拿它作為調(diào)控手段或“杠桿”，會使市場供求信號扭曲失真。

通過上述電價改革，以項目經(jīng)濟(jì)性取決于市場商業(yè)電價水平作為水電項目開發(fā)建設(shè)的前提和邊界條件，對水電建設(shè)中的水庫移民安置辦法按“以人為本、因地制宜”的原則全面改革，徹底改變以往在僵化的計劃指標(biāo)體系下，脫離實際、大而化之、敷衍了事的移民工作方式。不再實行全國統(tǒng)一的水電站水庫移民搬遷安置經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等“一刀切”的計劃指標(biāo)體系。

市場競爭領(lǐng)域中的價格管制是中國經(jīng)濟(jì)生活中傳統(tǒng)計劃體制的最后一塊領(lǐng)地。實踐證明，在這樣的管制下，商品價格不能反映市場供需關(guān)系，建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)可行性的邊界條件難以確定，作為市場主體的企業(yè)缺乏主觀能動性，不但水電無法再發(fā)展，整個電力工業(yè)運(yùn)行也每每陷入危機(jī)。2008年的“煤電聯(lián)動”，用行政規(guī)定將高度市場化的煤炭價格和全面管制下的電力價格綁在一起，結(jié)果引發(fā)兩者脫離市場需求輪番上漲，險些將能源系統(tǒng)推到崩潰的邊緣，教訓(xùn)十分深刻。

電價改革是電力體制改革的核心任務(wù)，而黨中央和國務(wù)院做出的改革決策，卻因各利益體的阻力，至今無法推行。反觀電力體制改革邁出的第一步，廠網(wǎng)分開取得巨大的經(jīng)濟(jì)社會效益，大家當(dāng)然可以感到，能源工業(yè)一旦實行市場機(jī)制，將給中國經(jīng)濟(jì)注入多么大的活力和動力!也正因如此，業(yè)界上下拭目以待：電價改革，何去何從。