組織打擊專項(xiàng)活動(dòng)有必要，同時(shí)促進(jìn)稀土行業(yè)健康發(fā)展，還應(yīng)把管理措施制度化、常態(tài)化，建立長(zhǎng)效機(jī)制，以收到更好的效果

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的管理調(diào)控力度不斷加大，收到了明顯成效。但是本刊記者采訪了解到，稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”的問(wèn)題卻久治不絕，而且往往是在專項(xiàng)整治、打擊行動(dòng)結(jié)束后，非法開(kāi)采和生產(chǎn)加工、銷售、出口稀土產(chǎn)品的現(xiàn)象又活躍起來(lái)，甚至還非常猖獗。

部分業(yè)內(nèi)人士指出，近年來(lái)采用的“運(yùn)動(dòng)式”整治措施缺乏持久效力，建議今后在開(kāi)展打擊專項(xiàng)行動(dòng)的同時(shí)，盡快解決法律法規(guī)不完善、執(zhí)法主體不明、執(zhí)法體系未建立等一系列問(wèn)題，探索建立打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為的長(zhǎng)效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

“黑產(chǎn)業(yè)鏈”規(guī)模驚人

“每年幾萬(wàn)噸的黑稀土沖擊市場(chǎng)，這種局面如果持續(xù)下去，我國(guó)的稀土資源將大量流失，稀土行業(yè)健康發(fā)展的目標(biāo)也將化為泡影！”聊起當(dāng)下存在的稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”，包頭稀土研究院原院長(zhǎng)馬鵬起憂心忡忡。

位于內(nèi)蒙古包頭市的白云鄂博多金屬共生礦，礦區(qū)面積達(dá)48平方公里，是全球輕稀土資源最富集的地區(qū)。該礦周邊區(qū)域還分布著一些礦點(diǎn)，部分礦點(diǎn)的稀土品位也非常高。在暴利的誘惑下，不法分子盯上了這里，有的到小礦點(diǎn)盜采礦石，有的甚至盜竊礦區(qū)內(nèi)的礦巖。

為了防范不法分子，近年來(lái)包鋼集團(tuán)沿著白云鄂博主礦的邊界，開(kāi)掘了寬3米、深2米的壕溝，修起了總長(zhǎng)度近70公里、高約2.5米的圍墻、圍欄。此外，包鋼集團(tuán)還在一些路段出口設(shè)立了檢查站，安裝監(jiān)控設(shè)施，配置車輛、人員，在礦區(qū)和尾礦壩周邊地區(qū)晝夜巡邏，即便如此，今年以來(lái)仍有盜礦事件發(fā)生。

“在包頭市和周邊地區(qū)，有的企業(yè)根本沒(méi)有合法的稀土礦冶煉分離生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)，在本輪打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)前，卻在生產(chǎn)加工稀土，如果不是收購(gòu)的黑礦，就無(wú)法解釋它們的原料來(lái)源。”一家稀土企業(yè)的負(fù)責(zé)人氣憤地說(shuō)。

在稀土資源分散的江西等南方省區(qū)，私挖盜采稀土礦和加工銷售稀土產(chǎn)品的現(xiàn)象更是屢禁不絕。中國(guó)稀土行業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)馬榮璋說(shuō)，去年南方礦區(qū)的離子性稀土礦生產(chǎn)指令性計(jì)劃為1.34萬(wàn)噸，但是行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)分析的數(shù)據(jù)顯示，去年南方礦區(qū)至少生產(chǎn)了3.7萬(wàn)噸，近70%來(lái)源不明。

從全國(guó)看，相關(guān)政府部門(mén)和企業(yè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人估計(jì)，2012年全國(guó)非法稀土礦產(chǎn)量估計(jì)有4萬(wàn)多噸，違規(guī)冶煉分離產(chǎn)品有5萬(wàn)多噸。

相比之下，去年我國(guó)有稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃的企業(yè)僅分別生產(chǎn)稀土礦產(chǎn)品、冶煉分離產(chǎn)品7.6萬(wàn)噸、8.2萬(wàn)噸。

包鋼稀土(集團(tuán))高科技股份有限公司總經(jīng)理張忠等多家稀土企業(yè)的負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為，非法開(kāi)采、加工和銷售稀土活動(dòng)是影響我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一顆毒瘤，2012年以來(lái)稀土價(jià)格持續(xù)低迷，“黑稀土”大量沖擊市場(chǎng)是一大原因。

多種因素制約打擊成效

2011年和2012年，工信部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，先后兩次開(kāi)展稀土行業(yè)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)。已公布的數(shù)據(jù)顯示，在過(guò)去兩年里，已經(jīng)查處違法勘查和開(kāi)采稀土行為600多起，搗毀非法采礦點(diǎn)14個(gè)，勒令近90家礦山和稀土分離冶煉廠停產(chǎn)、整改。為進(jìn)一步規(guī)范稀土生產(chǎn)和銷售秩序，今年8月15日到11月15日，工信部等八部門(mén)又聯(lián)合實(shí)施了新一輪打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項(xiàng)行動(dòng)。

一些業(yè)內(nèi)人士說(shuō)，實(shí)施專項(xiàng)整治活動(dòng)確實(shí)在短期內(nèi)取得很大成效，但是我國(guó)稀土分布區(qū)域很廣，往往是專項(xiàng)活動(dòng)一過(guò)，不法分子又開(kāi)始活躍起來(lái)，一些非法開(kāi)采、冶煉分離廠也在“風(fēng)頭”過(guò)后死灰復(fù)燃。

馬榮璋和中國(guó)稀土學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張安文等人認(rèn)為，以下主要問(wèn)題，制約了整治和打擊專項(xiàng)行動(dòng)的成效：

一是非法稀土生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定難。一些稀土企業(yè)負(fù)責(zé)人指出，只有弄清哪些是非法稀土生產(chǎn)企業(yè)，才能對(duì)稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”進(jìn)行精確打擊。但是，現(xiàn)有政策中缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，這為界定哪些是非法稀土企業(yè)帶來(lái)難度。

二是法律法規(guī)不完善，執(zhí)法難。馬榮璋說(shuō)，目前，對(duì)打擊非法生產(chǎn)銷售稀土的部分行政措施，缺乏法律法規(guī)條文的支持，也存在執(zhí)法主體不明晰的問(wèn)題；在稀土礦開(kāi)采方面，缺乏以規(guī)范性文件的形式明確行政審批權(quán)限，行政處罰措施也缺乏法律條文支撐與認(rèn)可；企業(yè)違法成本低，有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管手段較弱，打擊力度不足。

三是中央和地方政府之間、部門(mén)和地區(qū)之間尚未形成統(tǒng)一、高效的執(zhí)法體系。國(guó)務(wù)院規(guī)定，工信部對(duì)稀土行業(yè)管理負(fù)總責(zé)，同時(shí)規(guī)定地方政府對(duì)轄區(qū)稀土行業(yè)管理總負(fù)責(zé)。

一位不愿具名的稀土專家說(shuō)，一個(gè)是“負(fù)總責(zé)”，一個(gè)是“總負(fù)責(zé)”，出了問(wèn)題往往弄不清誰(shuí)是責(zé)任主體。特別是受經(jīng)濟(jì)利益和地方保護(hù)主義思維驅(qū)使，一些地方政府執(zhí)行打擊非法生產(chǎn)銷售稀土政策的主動(dòng)性、積極性不高，有的還違反國(guó)家稀土產(chǎn)業(yè)政策，越權(quán)審批稀土冶煉分離項(xiàng)目，甚至縱容非法生產(chǎn)加工稀土的行為。

另外，稀土行業(yè)管理涉及工信部、環(huán)保部、國(guó)土資源部、公安、海關(guān)、稅務(wù)等多部門(mén)，牽涉的地區(qū)也很多。多頭管理，各自為政，權(quán)責(zé)不明，部門(mén)、地區(qū)之間的工作出發(fā)點(diǎn)和利益取向不同，各部門(mén)能夠投入的人力、精力也不同，削弱了工作成效。

四是暴利誘惑增加了打擊難度。馬榮璋說(shuō)，目前北方礦區(qū)出產(chǎn)的稀土礦，每噸資源稅在0.5萬(wàn)～1.4萬(wàn)元不等，南方礦區(qū)的稀土礦每噸資源稅在0.6萬(wàn)～3.6萬(wàn)元不等，資源稅加上其他稅費(fèi)已占每噸礦售價(jià)的50%以上，而私挖盜采不需要繳納任何稅費(fèi)，獲利空間大。

五是生產(chǎn)指令性計(jì)劃管理沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。中國(guó)稀土行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)的國(guó)內(nèi)112家采選、分離冶煉企業(yè)的生產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，去年這些企業(yè)的礦產(chǎn)量為14.32萬(wàn)噸，冶煉分離產(chǎn)品為11.18萬(wàn)噸，與有關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出入很大。這在一定程度上反映出指令性計(jì)劃下達(dá)后，監(jiān)管落實(shí)不到位，無(wú)計(jì)劃、超計(jì)劃生產(chǎn)現(xiàn)象仍然存在。

江西省稀土行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)崔源發(fā)說(shuō)，大量的“黑稀土”對(duì)守法經(jīng)營(yíng)企業(yè)沖擊很大。以江西等南方中重稀土礦區(qū)為例，目前稀土礦每噸加工成本為4萬(wàn)到5萬(wàn)元，每噸環(huán)保成本為1.5萬(wàn)到2萬(wàn)元，算上辦采礦權(quán)、資源稅等支出，已經(jīng)大幅高于目前每噸17萬(wàn)到18萬(wàn)元的礦產(chǎn)品綜合售價(jià)，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)難以為繼。

六是眾多稀土回收項(xiàng)目以稀土回收處理之名，行“黑稀土”收購(gòu)、加工、銷售之實(shí)，為稀土“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”提供了生存空間。

今年以來(lái)，中國(guó)稀土行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行過(guò)專門(mén)調(diào)研。以稀土廢料回收企業(yè)為例，調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)共有稀土廢料綜合回收企業(yè)56家，其中江西39家，江蘇4家，湖南3家，內(nèi)蒙古、山西各2家，河南、山東、廣東、浙江、云南各1家。

馬榮璋介紹說(shuō)，2011年以來(lái)，各地突擊審批的企業(yè)占90%，廢料處理能力共19.06萬(wàn)噸。其中，釹鐵硼、熒光粉、拋光粉等廢料處理能力分別為14.17萬(wàn)噸、2.31萬(wàn)噸和2.15萬(wàn)噸。但2012年，全國(guó)釹鐵硼年產(chǎn)量8萬(wàn)噸，廢料按30%計(jì)也只有2.4萬(wàn)噸；熒光粉、拋光粉的產(chǎn)量都不高，總體看，沒(méi)有足夠的廢料供這些稀土廢料綜合回收處理企業(yè)處理。

崔源發(fā)說(shuō)，江西省的39家廢料綜合回收企業(yè)，年處理廢料能力達(dá)到十多萬(wàn)噸。部分廢料綜合回收企業(yè)，以綜合回收利用之名，借其高度重合的工藝流程，行原礦分離之實(shí)，對(duì)正規(guī)企業(yè)構(gòu)成極大沖擊。

亟待建立長(zhǎng)效打擊機(jī)制

部分稀土企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，除了破壞和過(guò)快消耗資源、污染和破壞生態(tài)環(huán)境，稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”還是走私的貨源。過(guò)去兩年，海關(guān)打擊稀土走私的力度加大，查處了一批走私案，但是走私仍然活躍。以國(guó)內(nèi)外海關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較看，估計(jì)每年非法流出的稀土量有近2萬(wàn)噸。

張安文等人表示，要根絕“黑稀土”，促進(jìn)稀土行業(yè)健康發(fā)展，必須把管理措施制度化、常態(tài)化，建立長(zhǎng)效機(jī)制，才能收到更好的效果。

受訪專家和業(yè)內(nèi)人士建議，在相關(guān)政府部門(mén)采取打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項(xiàng)行動(dòng)、打擊稀土產(chǎn)品走私等措施的同時(shí)，應(yīng)做好以下工作：

一是盡快出臺(tái)國(guó)家稀有金屬生產(chǎn)銷售管理?xiàng)l例，完善采選、冶煉分離、深加工、貿(mào)易、廢料回收利用等稀土生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的審批制度，明確審批部門(mén)、審批權(quán)限和程序，為界定非法企業(yè)提供操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)。

二是完善相關(guān)法律法規(guī)，明確守法責(zé)任主體和稀土礦、分離冶煉產(chǎn)品生產(chǎn)指令性計(jì)劃及監(jiān)管措施的法律地位，清晰界定有關(guān)部門(mén)的責(zé)任和行政執(zhí)法主體，明確行政執(zhí)法權(quán)限、措施、懲罰標(biāo)準(zhǔn)，加大懲罰力度，推動(dòng)執(zhí)法常態(tài)化。

三是在對(duì)稀土廢料綜合回收項(xiàng)目、稀土礦區(qū)其他礦種采選企業(yè)進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，采取疏堵結(jié)合的措施，規(guī)劃建設(shè)一批區(qū)域性的稀土廢料、共生稀土礦回收利用中心或定點(diǎn)回收企業(yè)，并將稀土廢料、共生稀土礦的處理納入監(jiān)管范圍。

四是進(jìn)一步明確各部委間及地方的責(zé)任，并把執(zhí)法工作重心下移，形成省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府、部門(mén)之間高效協(xié)作的稀土生產(chǎn)銷售監(jiān)管體系，工作不力的追究行政責(zé)任。