3月中旬,新電改方案正式下發(fā),引起廣泛熱議。由于電力與天然氣存在一定的共性,這讓市場(chǎng)對(duì)剛剛拉開帷幕的天然氣價(jià)格改革充滿期待和想象,但同時(shí)也警醒人們對(duì)天然氣市場(chǎng)化改革不能過(guò)于樂(lè)觀。
4月1日起,國(guó)家試點(diǎn)放開直供用戶用氣價(jià)格,并將引導(dǎo)這些放開價(jià)格的天然氣進(jìn)入上海石油天然氣交易中心交易,逐步形成中國(guó)天然氣市場(chǎng)價(jià)格。這意味著我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革,特別是天然氣交易邁出了重要一步,但從電力市場(chǎng)化進(jìn)程來(lái)看,天然氣市場(chǎng)化改革還只是剛剛開始。
與電力市場(chǎng)一樣,天然氣領(lǐng)域也呈現(xiàn)自然壟斷格局,而且一時(shí)很難打破。目前,在國(guó)內(nèi)天然氣領(lǐng)域,“三桶油”集生產(chǎn)、進(jìn)口、批發(fā)為一體,覆蓋了勘探、管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)壬现杏螛I(yè)務(wù)體系,近年來(lái)還積極進(jìn)入下游城市燃?xì)馐袌?chǎng),成為天然氣行業(yè)的“巨無(wú)霸”。上下游一體化的經(jīng)營(yíng)模式以及準(zhǔn)入、定價(jià)、管輸?shù)确矫嫒詭в械?ldquo;計(jì)劃”色彩,抑制了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力,天然氣市場(chǎng)“鐵板一塊”的格局亟待改觀。
例如,“三桶油”之間因管道歸屬問(wèn)題沒(méi)有實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)共享,其他上游企業(yè)如煤層氣開發(fā)企業(yè)、煤制氣企業(yè)依然難以實(shí)現(xiàn)管道的“第三方準(zhǔn)入”。這就導(dǎo)致已有天然氣管網(wǎng)運(yùn)能未能充分利用、管網(wǎng)建設(shè)不足與重復(fù)建設(shè)問(wèn)題并存。
新電改方案提出,要實(shí)現(xiàn)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)鏈“管住中間、放開兩頭”,即有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià),有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)。這一改革思路對(duì)于天然氣同樣適用。
中國(guó)石油大學(xué)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心副主任劉毅軍認(rèn)為,從新電改方案中可以清晰窺視天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革路線圖。天然氣體制改革的核心是“實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開”以及“放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和價(jià)格”。這里的“網(wǎng)”既包括天然氣輸配管網(wǎng),也包括LNG進(jìn)口接收站、儲(chǔ)氣庫(kù)等其他基礎(chǔ)設(shè)施。“放開兩頭”方面,劉毅軍指出,電改重在中下游,而天然氣重在中上游。不過(guò)出于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等考慮,上游領(lǐng)域放開預(yù)計(jì)將較為謹(jǐn)慎。
2014年國(guó)家密集出臺(tái)多部法律法規(guī),釋放出天然氣市場(chǎng)化改革的重要信號(hào)。2014年2月,國(guó)家能源局印發(fā)的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》提出,在有剩余能力的情況下,油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施,按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無(wú)歧視地提供輸送、儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。同月,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》明確,天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)不得利用對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)。同年11月,《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》提出,推進(jìn)石油、天然氣、電力等領(lǐng)域價(jià)格改革,有序放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格,天然氣井口價(jià)格及銷售價(jià)格由市場(chǎng)形成,天然氣管輸價(jià)格由政府定價(jià)。
中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心特邀研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策學(xué)者范必認(rèn)為,管網(wǎng)是氣改的突破口。建議實(shí)施管網(wǎng)強(qiáng)制性第三方準(zhǔn)入,按非歧視原則向所有用戶提供運(yùn)輸服務(wù);遠(yuǎn)期可以考慮管網(wǎng)獨(dú)立,分離管道所有權(quán)與天然氣所有權(quán)、分離管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與天然氣銷售業(yè)務(wù)。然而,目前管網(wǎng)公平開放政策落實(shí)難度仍然很大,需進(jìn)一步加大政策力度。
英國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展為我國(guó)氣改提供了很好的借鑒。隨著英國(guó)天然氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入制度的逐步發(fā)展,同樣曾是“巨無(wú)霸”的英國(guó)國(guó)家天然氣公司(BG)逐步分化為三大公司,即英國(guó)天然氣集團(tuán)(BG Group)、英國(guó)森特理克集團(tuán)(Centrica)和英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司(National Grid)。其中,英國(guó)天然氣集團(tuán)主攻天然氣生產(chǎn),是英國(guó)較大的天然氣生產(chǎn)商之一;森特理克集團(tuán)主要負(fù)責(zé)向終端用戶供應(yīng)天然氣;而英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司則是天然氣管道運(yùn)營(yíng)商,目前英國(guó)所有的供應(yīng)商都有權(quán)平等使用由英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司擁有和運(yùn)營(yíng)的高壓天然氣管道。伴隨著這一歷程,英國(guó)天然氣行業(yè)也從一體化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為非一體化經(jīng)營(yíng),整個(gè)天然氣行業(yè)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)、運(yùn)輸、零售各環(huán)節(jié)的全面競(jìng)爭(zhēng)。
不同于電力只能通過(guò)電網(wǎng)輸送,天然氣既可以通過(guò)管網(wǎng)輸送,也可以以液體的形式(LNG)更靈活地輸送,后者已經(jīng)形成較為完備的市場(chǎng)交易和價(jià)格體系。分析指出,目前LNG現(xiàn)貨價(jià)格走低,已與管道天然氣形成競(jìng)爭(zhēng)之勢(shì),這將倒逼管道天然氣的改革進(jìn)度。
此外,電力供應(yīng)主要來(lái)自于國(guó)內(nèi)幾大電力集團(tuán),而天然氣除了國(guó)產(chǎn)天然氣外,還有超過(guò)30%源自進(jìn)口。這些進(jìn)口天然氣能直接有力地推動(dòng)國(guó)內(nèi)價(jià)格與國(guó)際價(jià)格接軌,推動(dòng)天然氣價(jià)格向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)。
新電改方案還特別提出,要實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行。但由于電網(wǎng)的高度壟斷,雖然很多地方、企業(yè)幾經(jīng)嘗試,但國(guó)內(nèi)獨(dú)立、統(tǒng)一的電力交易平臺(tái)一直未能形成,現(xiàn)有電力市場(chǎng)分散、影響力小,導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)和用戶之間的市場(chǎng)交易十分有限,運(yùn)行也較為艱難。
不過(guò),目前天然氣領(lǐng)域正在籌建上海石油天然氣交易中心這一全國(guó)性交易平臺(tái),這一平臺(tái)既有政府主管部門的支持,又有獨(dú)立第三方參與運(yùn)作,在體制機(jī)制上也是完全市場(chǎng)化運(yùn)作,這是我國(guó)天然氣交易邁出的關(guān)鍵一步。不久,該交易中心就將率先實(shí)現(xiàn)直供大型工業(yè)用戶管道天然氣現(xiàn)貨交易。
業(yè)內(nèi)人士指出,要避免天然氣改革重蹈電改覆轍,除了引進(jìn)國(guó)際和民間主體進(jìn)入天然氣行業(yè)之外,要及早打破天然氣管道、LNG接收站等形成的自然壟斷問(wèn)題,加快推進(jìn)管網(wǎng)向第三方開放、甚至實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng),否則,真正的市場(chǎng)化及氣與氣之間的競(jìng)爭(zhēng)將難以實(shí)現(xiàn)。
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