文·張抗

以頁巖氣為代表的非常規(guī)油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規(guī)油氣和常規(guī)油氣的差別主要在技術上，故以此為整個油氣體制改革的突破口非常合適，而川渝“頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”恰恰提供了這樣的機會。

作為中國能源和經濟體制改革的重要組成部分，油氣體制改革目前呈現(xiàn)出相對滯后之勢。油氣生產遠不能滿足經濟發(fā)展和能源結構優(yōu)化需求，油氣管理體制更與深化改革的形勢難以互容；在油氣發(fā)展戰(zhàn)略上陷于被動的守勢，窮于應付而難再有大的作為；三大油企“夠大而不夠強”，效率、資本回報率較低成為人們關注的對象，而因壟斷和管理體制缺陷導致的貪腐窩案也成為人們詬病的焦點。

種種這些，這令業(yè)內人士頗為焦慮。人們議論紛紛：卡在哪里了？突破口在何處？怎樣走上一條較為順暢的改革之路。

9月13日，中國國企改革的總體框架文件《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》正式對外公布，再提“混合所有制改革”問題?；旌纤兄频哪康氖墙⑹袌龌慕洜I管理體制，但混合所有制改革的要點不止于“混合”本身，而是要通過它實現(xiàn)國有企業(yè)的資本多元化、管理體制現(xiàn)代化，使之更適合于市場化運作。目前的工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達到深化改革的要求。

進一步說，混合所有制改革雖然涵蓋了油氣企業(yè)，但還未能反映出油氣體制改革的特殊性。在此之外，還必須深入探討油氣工業(yè)體制所特有的、具體的問題。

關鍵在于上游

油氣行業(yè)上游企業(yè)存在的前提是取得有法律保障的勘探開發(fā)區(qū)塊。與此有關的法規(guī)規(guī)定油氣屬特殊礦種，由國家實行“一級管理”，其區(qū)塊申請資格須經國務院批準。在條例頒布初期，中國只有少數(shù)幾家單位(后來演變成現(xiàn)在的“三桶半油”)在進行油氣勘探開發(fā)，于是便只有它們順理成章地獲得了區(qū)塊申請資格。此后幾十年，人們一直拘泥于這種對當時情況的解釋，以致有人認為這就是上游行政壟斷的法律依據(jù)，促成了“三桶半油”壟斷全國油氣礦權的局面，這種認識成為改革的明顯障礙。

從促進改革的角度出發(fā)，國務院原來沒批準不等于現(xiàn)在、尤其是下一步也不會批準。目前，國務院已把礦權管理交國土資源部負責，后者也可以在國務院授權下對準入資質做出符合現(xiàn)今實際和改革要求的解釋。在深化改革中，上海自貿試驗區(qū)的經驗已逐步成為全國上下的共識，只要沒列入負面清單便應是準許的。在上游區(qū)塊的獲得上，經注冊登記的合法油氣企業(yè)都應該有平等的區(qū)塊申請資格。區(qū)塊的獲得要通過公開公正的招標程序，誰的勘探開發(fā)方案最能促進儲產量的增長誰就能中標，這就是由市場決定資源配置。

在改革進程中，還有人想從企業(yè)資質上去限制“三桶半油”以外的企業(yè)獲得申請礦權資格，其出發(fā)點是出于維護礦權秩序，但這顯然違背了中外油氣市場的客觀發(fā)展規(guī)律，也不符合推動創(chuàng)新的指導思想。“頁巖氣之父”皮薩切克只是個搞過房地產的小農場主，倘若他因受到過多的限制而被拒于獲得勘探權的大門外，他還能進行開拓頁巖氣的創(chuàng)新實踐嗎？引發(fā)深遠影響的頁巖氣革命還能發(fā)生嗎？

實現(xiàn)區(qū)塊依法退出

按照中國相關法律法規(guī)，獲得勘探開發(fā)區(qū)塊的企業(yè)要在規(guī)定年限內完成相應工作量，未能完成的必須逐步縮小直至完全退出已占有的區(qū)塊。換言之，企業(yè)不能占有大面積區(qū)塊而不去充分地勘探、開發(fā)。但近30年來這些規(guī)定并沒有真正落實，占有區(qū)塊的企業(yè)沒有按時報告工作，區(qū)塊管理部門也沒有按期檢查區(qū)塊投入的工作量，沒能使過期或投入工作量不足的區(qū)塊及時退出。

退一步說，即使主管部門想管此事，也缺乏相應規(guī)章具體賦權，更無相應的監(jiān)管機構和專業(yè)人員。這就致使大量已探明儲量長期被空置而遲遲不能投入開發(fā)。

還有一個情況需要注意，當初有關法規(guī)初訂時所規(guī)定的區(qū)塊最低投資量和實物工作量在現(xiàn)在看來已經偏低。在改革過程中應根據(jù)勘察開發(fā)的進展和要求，特別是物價長期上漲所帶來的影響，調整最低投入標準。

不管按舊有規(guī)定還是按新的提高了的標準去檢查己有區(qū)塊，我們會發(fā)現(xiàn)有相當多的區(qū)塊屬于應依法縮減或收回的范疇。既使這個工作在未來三五年內分批進行，也會在近期釋放出大量區(qū)塊供公開招標，這也就邁開了對于打破上游壟斷具有實際意義的一步。

公益性資料應共享

對于資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者，全球主要國家都有要求其在保護商業(yè)秘密基礎上按工作階段上交地質和開發(fā)資料的規(guī)定。這些資料由專門部門進行管理，是屬于國家的基礎性、公益性的寶貴信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發(fā)的企業(yè)和相關研究者可以按照規(guī)定向管理部門申請獲得這些資料，這對節(jié)約勘探開發(fā)和相應研究經費、減少重復工作提供了便利，對社會有益，同時也可以加快勘探開發(fā)進程。

在中國，類似的規(guī)定在油氣資源管理中執(zhí)行得非常不到位。因為對地質資料上交、保管、獲得的有關規(guī)章不夠完善、缺乏可操作性，各大油企長期未上交相關資料，致使新進入油氣領域的企業(yè)無法在迅速掌握前人成果和認識的基礎上開展新工作，增加了工作難度，浪費了大量資金，也減緩了勘探進程。

選準改革突破口

油氣體制改革是對能源革命全局有重大影響的系統(tǒng)工程，也一定是復雜艱難且征途曲折的。為此，既需要有高屋建瓴的頂層設計，也要有逐步完善的實施細則。在分步實施中，首先選點進行試驗是許多專題性研究的共性認識，而川渝“頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”恰恰提供了這樣的機會。

以頁巖氣為代表的非常規(guī)油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規(guī)油氣和常規(guī)油氣的差別主要在技術上，從管理體制上看基本是一致的，故以此為整個油氣體制改革的突破口非常合適。

不過，試驗區(qū)必須落實到地區(qū)上。頁巖油氣在川、渝兩地最為富集，兩地政府有很高的積極性，所以多筆者建議將試驗區(qū)設在這一地區(qū)。此外，這一地區(qū)也擁有致密（砂巖）油氣、常規(guī)油氣以及發(fā)達的油氣中、下游產業(yè)鏈，在此進行深化改革試點可以取得影響全產業(yè)鏈、全國的經驗，讓這里成為油氣體制改革的綜合性試驗區(qū)。

推動資源合理開發(fā)

川、渝兩地共處于油氣地質上的四川盆地及周緣，在類型上常規(guī)與非常規(guī)油氣都有，在賦存層位上海相、陸相和海陸交互相都有，在產層的地質時代上晚元古代、古生代、中生代都有。在這樣復雜的多種油氣類型上取得進展，對進一步研究、勘探開發(fā)中國的非常規(guī)油氣可起到典型的引路作用。

需要強調的是，因為常規(guī)與非常規(guī)油氣可以共生于一個地區(qū)、一個區(qū)塊，甚至同一層位的不同埋深處，所以常規(guī)與非常規(guī)的界限可能是過渡的，從礦種上把它們的勘探開發(fā)完全分割是不恰當?shù)?。更進一步說，油氣與其他沉積礦產也有類似關系，尤以鹽類、煤炭、鋁土礦和地浸砂巖型鈾礦最為明顯。資源的綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用是合乎資源賦存客觀規(guī)律的，也有利于提高經濟效率。

中國已經陸續(xù)出臺了不少法規(guī)鼓勵從勘探開發(fā)入手的資源綜合利用，但一直沒能真正落實。因此，應該從綜合試驗區(qū)入手大力倡導不同類型的油氣資源乃至不同種類地下資源的綜合勘探與開發(fā)。

探索新型監(jiān)管體系

體制改革是綜合試驗區(qū)的重點，需要關注的問題有很多。

最根本的是要理順政府與市場的關系，實現(xiàn)政府歸位、市場松綁。要在實踐中逐步明確政府在油氣產業(yè)引導和管理監(jiān)督上的三張清單。“權力清單”上明確政府要管什么，法無授權不可為；“負面清單”上明確油氣企業(yè)的準入條件，法無明文禁止即可為，除清單所列之外各類油氣企業(yè)都應公平準入，打破行政性壟斷；“責任清單”把政府各行為主體的職責明確、細化，法定責任必須為。有了這三張清單，就為充分發(fā)揮市場在石油工業(yè)各環(huán)節(jié)、各類企業(yè)中資源配置的作用創(chuàng)造了條件。

目前，油氣作為特殊礦種由國家實行一級管理，在實踐中已暴露出許多弊端。在政府機關編制已嚴格限定的情況下，要求中央部門管理監(jiān)督大量的區(qū)塊準入和退出轉讓，甚至數(shù)十上百家企業(yè)的運作是不現(xiàn)實的。改革中可以借鑒美國經驗，試行中央和地方多級管理模式：礦權上一級登記、監(jiān)管上分級實施。當然這就要涉及責、權、利的劃分，如何既統(tǒng)一管理又調動各方面的積極因素，如何既實事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區(qū)保護，如何防止繁雜的環(huán)節(jié)和互相推委，這些都需要通過實踐逐步找到解決辦法。

對于各界都十分關心的環(huán)境保護問題，將專業(yè)性相當強的油氣環(huán)保與油氣監(jiān)管各設部門分割進行顯然是不利的，是否可以統(tǒng)一或僅分成幾大塊進行操作，是值得探索和試驗的。在這方面，目前在加強政府監(jiān)管方面青島市推行的綜合執(zhí)法網格化運作經驗有值得借鑒之處。此外，也要給非政府機構對環(huán)境的監(jiān)管留下一定空間。

前面已多次提到的法規(guī)不完善、缺乏可操作性等問題，也需要在綜合試驗區(qū)的實踐中進行修改和補充。為此，要清理研究己有的法律法規(guī)，有的要新立，有的要補充修改。這一工作很難在短期內一次性完成，從馬上就要進行的具體工作出發(fā)，首先涉及各項工作制度、章程等。對此可先采用過去由各大油企執(zhí)行的一大批國標、行標和內部規(guī)章，而后再根據(jù)新形勢、新經驗予以肯定、修訂和重新制訂。

（作者系中國能源研究會常務理事、中華能源基金會(香港)高級顧問）