(高虎:國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟和發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任研究員)
2017年4月28日,“2017(第十三屆)中國能源戰(zhàn)略投資論壇”在北京舉行。
國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟和發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任、研究員高虎做了題為《我國可再生能源發(fā)展形勢及展望》的主題演講。
首先說一下可再生能源的政策體系,政策體系從目前來看,2005年可再生能源法頒布到現(xiàn)在有核心兩大政策,主要包括:一是補貼政策,補貼政策是可再生附加政策,這是最核心的問題;固定電價政策已經(jīng)做了幾次調(diào)整,從不同的時間點給不同的可再生能源發(fā)電有固定的電價政策,它是促進(jìn)我國可再生能源發(fā)展最大的動力。
兩個主要的挑戰(zhàn):一是固定補貼是在燃煤發(fā)電價格基礎(chǔ)之上的部分要通過附加來補貼,燃煤發(fā)電價格在不斷下調(diào),意味著補貼的需求相對增加。煤炭過去幾年一直走下行的趨勢,從2016年開始有所反彈,煤電價格標(biāo)桿電價也沒有做調(diào)整,當(dāng)時判斷煤炭價格上漲趨勢至少從環(huán)保、化石能源資源不可再生多因素考慮應(yīng)該走上行的趨勢,從市場供需關(guān)系來看,煤炭價格變化是另外的判斷。
從國家“三去一降一補”大的宏觀政策角度來考慮,未來進(jìn)一步提高可再生能源電價附加的可能性空間也比較小,短期內(nèi)難度很大,所以這是最大的難點,可再生能源補貼有很大的補貼壓力。
補貼壓力從“十三五”可再生能源規(guī)劃角度來講,到2020年風(fēng)電同平臺與燃煤發(fā)電相競爭,光伏發(fā)電可以做到銷售側(cè)平價上網(wǎng),這也是提出了國家對于新能源發(fā)展的預(yù)期,預(yù)期有很大的可以支撐的信息。從國外長期招標(biāo)合同價格來看,不管是風(fēng)電還是光伏,下降幅度都大大超過預(yù)期,過去五年光伏價格下降了80%以上,南美、中東和北非風(fēng)電價格降低到4個美分(三毛多人民幣),光伏也下降很多,包括資金土地的條件相對來說都更加低廉。
我國是制造業(yè)成本、人工成本全球最低的,當(dāng)然人工成本在不斷增加,而且中國的資源也有可完全相媲美的可再生能源資源條件,未來還有很大的空間,使得可再生能源價格不斷下降,這是支撐2020年達(dá)到平價上網(wǎng)很重要的信息。“光伏領(lǐng)跑者”招標(biāo)式的方式也不斷地刷新光伏的上網(wǎng)價格。國家在2015、2016年連續(xù)兩次下調(diào)了標(biāo)桿電價,和2009年剛頒布的相比,風(fēng)電的價格也降了20%,其實風(fēng)電本身就是傳統(tǒng)制造業(yè),發(fā)電機、齒輪箱、塔筒、葉片就是傳統(tǒng)的制造業(yè),能夠在短期內(nèi)降低到20%,顯現(xiàn)出行業(yè)成本空間。
棄風(fēng)問題,去年這兩年非常明顯,局部地區(qū)出現(xiàn)得非常明顯。2013、2014年棄風(fēng)電量的總量在下降,2015、2016年絕對量在大幅度上升。一方面風(fēng)電和光伏這兩年新增量很大;另一方面,整個用電量的形勢也有大的變化。經(jīng)濟新常態(tài)以來,在2013、2014、2015年整個用電量的增速低于預(yù)期,2014、2015、2016年是我國最近新增裝機最多的幾年,每年新增裝機超過一億千瓦,更多在于局部的原因,比如復(fù)合增長慢,原因可以找出一大堆,關(guān)鍵是這些原因是不是有能力去解決。
從2015年至今頒布了很多的政策,這些政策體現(xiàn)出國家不同的政府主管部門對于促進(jìn)清潔能源發(fā)展的想法。政府不同部門包括中央和地方政府,在發(fā)展新能源方面的意見和思路并不完全一致,這導(dǎo)致了很多政策著力、方向和作用點不能合力發(fā)力,這也是導(dǎo)致新能源發(fā)展出現(xiàn)困境的主要原因。
從就地消納,再到監(jiān)管部門、地方政府組織新能源發(fā)展和火電發(fā)電權(quán)的交易等等,不同的地方做著很多相關(guān)的嘗試,畢竟也做出了一些創(chuàng)新,當(dāng)然這種創(chuàng)新都是在既有整個體制機制電力行業(yè)還是計劃經(jīng)濟的管理方式,發(fā)用電計劃的管理有著很明顯的計劃經(jīng)濟的特征。
在這種大框架下做了很多創(chuàng)新,至少從新能源的角度來說,這種創(chuàng)新還是損害了新能源的發(fā)展。從2015年9號文開始頒布,目前大的思路和方向,國家一定要讓新能源更多融入市場化機制中,一方面新能源在整個電力市場處于明顯弱勢的地位,因為不可控的特征;另一方面,要通過市場機制的方式讓新能源更多地發(fā)揮邊界成本低的特征,是很需要智慧也很需要勇氣去開拓的。
梳理現(xiàn)有可再生能源發(fā)展的核心政策體系,互聯(lián)電價和附加是傳統(tǒng)的,十年來作用在供應(yīng)側(cè)的激勵機制,中間兩類發(fā)用電計劃都與新能源發(fā)展息息相關(guān),近期又發(fā)布了關(guān)于放開發(fā)用電計劃的管理細(xì)則,更加體現(xiàn)了整個發(fā)用電計劃調(diào)動性管理過程中存量和新增量、傳統(tǒng)火電和新能源如何管理的問題。
電改幾個重要的配套文件和電改的方向,制度體制創(chuàng)新如何激發(fā)出市場的創(chuàng)新,這些都可以很好地吻合。
第三類是可再生能源自身,可以歸出幾類。一類是目標(biāo)引導(dǎo)制度,國家提出根據(jù)非化石能源發(fā)展目標(biāo),如何去落實,如何去量化管理,提出對地方政府、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)給出量化的目標(biāo)管理;第二類是全額保障性收購,調(diào)度性管理中,現(xiàn)有的電力體制改革過程中,從發(fā)電計劃管理向市場中長期交易和現(xiàn)貨交易的發(fā)展方向過程中,如何保障新能源的優(yōu)先上網(wǎng),這是目標(biāo)引導(dǎo)加保障性收購兩大核心政策,用能權(quán)交易和碳交易等國家相關(guān)的交易機制,市場化的機制也可以很好地促進(jìn)新能源的發(fā)展。
以下歸納出可再生能源發(fā)展的核心政策:
目標(biāo)引導(dǎo)制度,提到了配額制和綠證,再加上全額保障性收購的政策,這三個政策是“十三五”期間整個促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策核心,量化目標(biāo)引導(dǎo)、全額保障性收購對調(diào)度運行管理給予明確的要求,下放綠色證書交易市場化機制,從而解決前期提到的關(guān)于可再生能源的上網(wǎng)、消納和補貼。
地方政府在說綠色、轉(zhuǎn)型、低碳,而自己的可再生能源發(fā)展連國家規(guī)定目標(biāo)都沒達(dá)到,提虛的東西是無價值的,這也是目標(biāo)引導(dǎo)制度,有這樣的機會去披露更多的信息,也提出了關(guān)于售電、供電企業(yè)量化的要求。
保障性收購的核心是分年度計劃管理中有一些優(yōu)先收購的電量和市場化交易的電量,這兩部分構(gòu)成了可再生能源發(fā)電的電量。作用的對象是我國電力調(diào)度運行的管理部門,去年5月份進(jìn)一步細(xì)化了,每個省到底多少個發(fā)電小時數(shù)需要去保障性收購的。風(fēng)電和光伏也做了詳細(xì)的說明。
綠色證書交易制度是試行版,我們不能完全照搬國外經(jīng)驗,但是很多理念值得我們學(xué)習(xí),目前的想法對售電企業(yè)未來銷售電量要有一定比重的電力來自于可再生能源,如果達(dá)不到就要買證書,證書從今年7月份開始正式運營,目前還不是強制性的而是自愿性的,也是通過證書的系統(tǒng)運轉(zhuǎn)去把系統(tǒng)完善,對于明年要正式建立強制性的綠色證書交易的平臺,關(guān)于可再生能源這套政策的框架表述在“十三五”規(guī)劃中也明確提出綠色證書交易。
今年能源工作指導(dǎo)意見也提出要發(fā)布紅色行業(yè)預(yù)警,對于這樣的紅色區(qū)域不再核準(zhǔn)任何新的項目,也不再建任何新項目,強調(diào)了綠色金融交易。
今天分享的內(nèi)容,主要的核心是三大政策框架:目標(biāo)引導(dǎo)、保障性收購、綠色證書,其他就不贅述了。今年的綠色能源工作指導(dǎo)意見也明確提出要發(fā)展多少風(fēng)電、多少太陽能,“十三五”規(guī)劃也提出了總的目標(biāo)。
責(zé)任編輯: 中國能源網(wǎng)